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Leitsätze:
1) Die Richtlinien über die Gewährung einer Frachthilfe für Getreide sind bloße Verwaltungsvorschriften, aber keine Rechtsnormen. Bei Verwaltungsvorschriften kommt es auf die gleichmäßige Anwendung, nicht auf die richtige Auslegung an.
2) Sieht eine Frachtfestsetzung zwischen deutschen Lade- und Löschplätzen keinen bestimmten Transportweg vor, so muss Frachthilfe auch bei der Wahl des Transportweges über holländische Binnenwasserstraßen, statt über die westdeutschen Kanäle, gewährt werden.
Verwaltungsgerichts Köln
Urteil
vom 30. April 1968
Zum Tatbestand:
Die Klägerin hatte als Binnenschifffahrtsunternehmen bei der Außenstelle Duisburg des Beklagten, des damals für die Gewährung und Auszahlung der Getreidefrachthilfe noch zuständigen Bundesverbandes der deutschen Binnenschifffahrt (früher Zentralausschuss der deutschen Binnenschifffahrt-ZdB) verschiedene Frachthilfebeträge beantragt und auch erhalten. Die Aufsichtsbehörde hatte später über den Bundesrechnungshof die Auszahlung von 4027,- DM beanstandet, weil in den fraglichen Fällen die Transporte von deutschen Rheinstationen nach Brake/ Unterweser über holländische Wasserstraßen gelaufen und die Frachten nur für die Route über die westdeutschen Kanäle festgesetzt worden seien. Der Beklagte rechnete schließlich, als die Klägerin die Rückerstattung verweigerte, mit dem angeblichen Rückforderungsanspruch aus dem Jahre 1963 gegen unbestrittene Frachthilfeforderungen der Klägerin aus dem Jahre 1966 auf.
Die Klägerin hat daher Klage im Verwaltungsgerichtswege erhoben und die Zahlung von 4027,- DM verlangt. Der Klage wurde vom Verwaltungsgericht in vollem Umfang - rechtskräftig - stattgegeben.
Aus den Entscheidungsgründen:
Mit Recht hat die Klägerin keine Verpflichtungsklage, sondern eine allgemeine Leistungsklage erhoben. Eine Verpflichtungsklage ist dann zu erheben, wenn die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes begehrt wird (§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-). Die Klägerin erstrebt jedoch zu Recht nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes, sondern die Zahlung einer bestimmten Summe Geldes - also einen Realakt. Denn bei den in Frage stehenden Subventionszahlungen ist zwischen dem Antrag auf die öffentlich-rechtliche Geldleistung und der Geldzahlung kein Verwaltungsakt zwischengeschaltet, der die Geldzahlung verbindlich regelt. Nach B 7 der Bewilligungsbedingungen fordert der ZdB die Mittel bei der EVSt-G an und zahlt sie an den Antragsteller aus. Davon, dass der ZdB nach der Antragstellung und vor der Auszahlung einen Bewilligungsbescheid zu erlassen hätte, ist weder in den Richtlinien noch in der Verwaltungsanordnung noch in den Bewilligungsbedingungen die Rede. Bereits in dem formularmäßigen Antrag gibt der Frachtführer das Konto an, auf das er die Zahlung überwiesen haben möchte. Auch dieser Umstand zeigt, dass vor der Auszahlung des Geldes nicht noch ein besonderer Bewilligungsbescheid ergeht. Das mit dem Subventionsvertrag eingeleitete Verfahren, dessen wesentlicher Gegenstand die Prüfung der Subventionsberechtigung bildet, schließt hier nur intern mit einem Akt der Subventionsbewilligung. Nach außen tritt die Subventionsbewilligung nach den im vorliegenden Fall anzuwendenden Richtlinien nicht als Verwaltungsakt, sondern nur als Grundlage der dargebrachten Geldleistung in Erscheinung, vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966, S. 42/43; Schrödter, Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung, S. 70.
Die allgemeine Leistungsklage ist begründet. Die Klägerin hat mit Recht den Bundesverband der deutschen Binnenschifffahrt e. V. auf Zahlung der Subvention verklagt. Gegen wen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen zu richten sind, ist in § 78 VwGO geregelt. Diese Vorschrift findet auf allgemeine Leistungsklagen jedoch keine Anwendung, Redeker-von Oertzen, VwGO, Kommentar, 2. Auflage, § 96 zu § 42; Schunck-de Clerck, VwGO, Kommentar, 1. Auflage, 4 b zu § 42, 4 zu § 78.
Sie sind vielmehr gegen den zu richten, von dem die Leistung verlangt wird, d. h. gegen den „Schuldner" des Leistungsanspruchs, Schunck-de Clerck, a. a. O.
Schuldner für die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Ansprüche auf Getreidefrachthilfe ist der Bundesverband der Deutschen Binnenschifffahrt e. V. (früher: Zentralausschuss der deutschen Binnenschifffahrt). Bei ihm handelt es sich zwar um eine juristische Person des Privatrechts. Doch kann auch eine solche Schuldnerin eines öffentlich-rechtlichen Leistungsanspruchs sein, wenn sie vom Staat als sog. beliehener Unternehmer mit der Vergabe der öffentlich-rechtlichen Subventionen betraut ist, vgl. Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Dezember 1966, Nr. 99 VIII 66, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBI.) 1967, S. 383(384).
Dem Beklagten steht die von ihm behauptete Gegenforderung nicht zu.
Aus Ziffer VI 4 der Richtlinien lässt sich ein solcher Rückforderungsanspruch nicht herleiten. Die Richtlinien sind bloße Verwaltungsvorschriften, also keine Rechtsnormen. Aus Ihnen lassen sich daher unmittelbar Rechte und Pflichten nicht begründen.
Dem Beklagten steht auch nicht auf Grund des im allgemeinen Verwaltungsrecht wurzelnden Erstattungsanspruchs die von ihm behauptete Gegenforderung zu. Dieser Anspruch setzt voraus, dass Leistungen zu Unrecht bewirkt worden sind,
Urteil des BVerwG vom 28. Juni 1957 - IV C 235.56 -, BVerwG 6,1 (II).
Der Klägerin ist die Frachthilfe im Jahre 1963 nicht zu Unrecht gezahlt worden. Eine auf der Grundlage von Verwaltungsvorschriften bewirkte Leistung ist nicht notwendigerweise schon dann zu Unrecht erfolgt, wenn die Verwaltungsvorschriften falsch ausgelegt worden sind. Bei Verwaltungsvorschriften kommt es auf die gleichmäßige Anwendung, nicht auf die richtige Auslegung an. Sie wenden sich im Gegensatz zu Gesetzen und Rechtsverordnungen nicht an den einzelnen Staatsbürger, sondern nur an die Verwaltungsorgane. Sie können nicht lediglich durch ihr Vorhandensein wie Gesetze und Rechtsverordnungen Rechte des Bürgers begründen, die durch Auslegung festgestellt werden können, sondern erst durch ihre Handhabung seitens der Verwaltungsbehörden auf Grund des Gleichheitssatzes des Art. 3 des Grundgesetzes (GG),
Urteil des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Münster vom 24. März 1965, IV A 462,/63, S. 21.
Normalerweise wird die Verwaltungspraxis allerdings dem Wortlaut der Verwaltungsvorschriften entsprechen. Ist das der Fall, dann liegt in einem Verstoß gegen eine Verwaltungsvorschrift zugleich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz, also eine Rechtsverletzung, die den Erstattungsanspruch auszulösen vermag, Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Band II, Nr. 218, S. 210; Götz, a. a. 0., S. 52.
Nach Ziffer III der Richtlinien hat die Beförderung, soll sie frachthilfebegünstigt sein, nach rechtsverbindlich festgesetzten Tarifen und Frachten zu erfolgen. Sollte in der Frachtenfestsetzung ein bestimmter Transportweg vorgeschrieben sein, den die Klägerin nicht eingehalten hätte, so wäre demnach bei der Gewährung der Frachthilfe an sie gegen Ziffer III der Richtlinien verstoßen worden. Doch sehen sie im vorliegenden Fall einschlägigen Frachtenfestsetzung keinen bestimmten Transportweg vor. Sie setzen nur Transportsätze für Fahrten von Rheinstationen über Duisburg nach Brake fest, ohne die zwischen diesen Stationen zu befahrende Route vorzuschreiben. Aus der Formulierung in dem Tarif vom 3. Dezember 1960 (Gerichtsakten BI. 91) „Die Schifffahrtabgaben, Kanalschlepplöhne, Hafengebühren auf den westdeutschen Kanälen sind nach dem Stand vom 1. April 1959 berechnet" darf nicht geschlossen werden, es müsse der Weg ausschließlich über die westdeutschen Kanäle genommen werden. Der Formulierung ist vielmehr nur zu entnehmen, dass, falls der Weg über westdeutsche Kanäle genommen wird, Schifffahrtsabgaben, Kanalschlepplöhne und Hafengebühren nicht gesondert in Rechnung gestellt werden dürfen. Die von den Frachtenausschüssen festgesetzten Tarife schreiben den Schifffahrtsunternehmen lediglich verbindlich vor, welche Entgelte sie berechnen dürfen, nicht jedoch, welchen Transportweg sie einzuschlagen haben.
Der Transportweg über die westdeutschen Kanäle ist durch die von den Frachtausschüssen festgesetzten Tarife auch nicht etwa deshalb verbindlich vorgeschrieben, weil die deutschen Frachtenausschüsse für die Festsetzung von Beförderungsentgelten für Verkehrsleistungen zwischen deutschen Lade- und Löschplätzen im Falle einer durchgehenden Beförderung über ausländische Zwischenstrecken nicht zuständig wären. Gemäß § 21 Abs. 1 BSchVG ist der Frachtenausschuss nämlich befugt, Entgelte für Verkehrsleistungen der Schifffahrt zwischen deutschen Lade- und Löschplätzen selbst dann festzusetzen, wenn die Verkehrsleistungen im Falle einer durchgehenden Beförderung auch nur streckenweise auf Bundeswasserstraßen erbracht werden.
Die Frachtenausschüsse waren mithin befugt, bei der Kalkulation der Transportsätze für Beförderungen von Rheinstationen nach Brake zu berücksichtigen, dass Brake von den Rheinstationen aus auf verschiedenen - darunter niederländischen - Wasserstraßen, deren Befahren möglicherweise Kosten in verschiedener Höhe verursacht, erreicht werden kann. Ob das die Frachtenausschüsse bei ihrer Kalkulation unberücksichtigt gelassen und dieser lediglich die Route über westdeutsche Wasserstraßen zugrunde gelegt haben, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls darf nicht argumentiert werden, der Transportweg ausschließlich über westdeutsche Wasserstraßen sei deshalb durch die Frachtenfestsetzungen verbindlich vorgeschrieben, weil die Frachtenausschüsse nicht befugt seien, für ausländische Zwischenstrecken Entgelte verbindlich fest-zusetzen. Sollte der Frachtenausschuss bei seiner Kalkulation ausschließlich die Route über westdeutsche Wasserstraßen zugrundegelegt haben und sollte dieser Weg - z. B. wegen der geringen Schifffahrts- und -Schleusenabgaben in den Niederlanden - im Verhältnis zu der Route über die niederländischen Wasserstraßen der teurere sein, so hätte es ein Schifffahrtsunternehmen zwar in der Hand, den billigeren Weg zu wählen, dadurch Unkosten zu sparen, Fracht und Frachthilfe aber dennoch nach dem für die teurere Route kalkulierten Tarif zu verlangen. Doch könnte es nicht dem Schifffahrtsunternehmen angelastet werden, wenn der Frachtenausschuss bei seiner Kalkulation ausschließlich die teurere Route zugrundegelegt haben sollte.
Es verstößt nicht gegen den mit den Richtlinien verfolgten Subventionszweck, die Getreidefrachthilfe auch an Frachtführer zu zahlen, die von Rheinstationen nach Brake nicht ausschließlich über deutsche, sondern streckenweise auch über niederländische Wasserstraßen fahren. Die Frachthilfe verfolgt einmal den Zweck, dem Erzeuger einen gewissen Ausgleich für die Preisänderungen zu bieten, die infolge der EWG-Getreidemarktordnung entstanden sind, zum anderen soll sie die Annäherung der Getreidefrachten an ein europäisches Frachtenniveau vorbereiten. Keinem dieser beiden Subventionszwecke wird zuwidergehandelt, wenn das frachthilfebegünstigte Getreide statt ausschließlich über deutsche, streckenweise über niederländische Wasserstraßen befördert wird. In der Frachthilfe wird nicht der Zweck verfolgt, die Schleusen und andere Anlagen an den westdeutschen Wasserstraßen, die von der Schifffahrt Abgaben erheben, zu begünstigen.
Solange die Beförderung zu rechtsverbindlich festgesetzten Entgelten zwischen deutschen Lade- und Löschungsplätzen erfolgt, ist es für die Gewährung der Frachthilfe gleichgültig, über welchen Weg der Transport abgewickelt wird.
Selbst falls es aber den Richtlinien widersprechen sollte, auch Transporte, die teilweise über niederländische Wasserstraßen gehen, durch die Gewährung der Frachthilfe zu subventionieren, stände dem Beklagten kein Anspruch gegen die Klägerin auf Erstattung der ihr 1963 gewährten Frachthilfe zu. Wie bereits dargelegt, kommt es bei Verwaltungsvorschriften nicht auf ihre richtige Auslegung, sondern auf ihre gleichmäßige Anwendung an. Wird eine Verwaltungsvorschrift zwar falsch, aber gleichmäßig falsch ausgelegt und angewandt, so liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht vor, Bachof, aaO, Nr. 218, S. 210, Vgl. auch Urteil des BVerwG vom 11. November 1966, VII C 76.65, S. 7.
Die gleichmäßig falsche Anwendung einer Verwaltungsvorschrift stellt mithin keinen Rechtsverstoß dar. Nur zu Unrecht bewiesene Leistungen können jedoch im Wege des Erstattungsanspruchs zurückgefordert werden.
Selbst wenn dem Beklagten ein Erstattungsanspruch zustände, könnte sich die Klägerin im vorliegenden Fall in entsprechen der Anwendung des § 818 Abs. 3 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Der Wegfall der Bereicherung bringt den Erstattungsanspruch dann zum Erlöschen, wenn der Erstattungspflichtige bei Verauslagung der Subvention darauf vertraut hat und darauf vertrauen durfte, dass er die Subvention zu Recht erhalten wird und zu Recht verauslagen durfte, Urteil des BVerwG vom 26. Februar 1965, VII C 71.63, BVerwG 20, 295 (299/300); Urteil des OVG Münster vom 20. April 1966, IV A 392/65, S. 28. Vgl. auch schon BVerwGE 6, 323 (325).
Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist auch für den Erstattungsanspruch maßgebend, vgl. BVerwG 20, 295 (299/300).
Im vorliegenden Fall mag zwar durch die Ziffer VI 4 Abs. 2 der Richtlinien, nach der zuviel gezahlte Beträge zurückzufordern sind, und durch die im Antragsformular enthaltene Verpflichtung zur Rückzahlung bereits erhaltener Frachthilfebetrage im Falle ihrer Berichtigung die Berufung auf den Vertrauensgrundsatz von vornherein erschwert sei. Doch schließen derartige Klauseln die Anwendbarkeit der Grundsätze über den Vertrauensschutz nicht von vornherein aus, vgl. Götz, aaO, S. 54.
Im vorliegenden Fall würden - stände dem Beklagten ein Erstattungsanspruch zu - durchschlagende Gründe dafür sprechen, ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin anzuerkennen. Sie durfte seinerzeit davon ausgehen, dass sie die Subvention zu Recht verauslagt und erhalten hatte. Es gehörte zur Sphäre der Behörde, die Subventionsnormen richtig auszulegen und anzuwenden. Unterlaufen ihr dabei Fehler, so darf sie das Risiko nicht mehr nachträglich durch Rückforderung der Subvention auf den Empfänger abwälzen, Götz, aaO, S. 53.
Eine Rückforderung der Subvention ist daher nicht möglich, wenn der Rechnungshof später die Subventionsgewährung wegen fehlerhafter Anwendung der Bestimmungen beanstandet.
Irgendwelche Regressansprüche der Klägerin gegen Frachtschuldner, die unmittelbar durch die Frachthilfe Begünstigten (vgl. Ziffer VI 1, 2 der Richtlinien), wären, sollten sie überhaupt bestanden haben, bereits verjährt (vgl. § 196 Abs. 1 Nr. 3 BGB). Selbst falls dem Beklagten ein Erstattungsanspruch zustände, könnte sich die Klägerin also ihm gegenüber auf den Vertrauensgrundsatz berufen. Dem Beklagten steht die von ihm behauptete Gegenforderung auch nicht auf Grund der von der Klägerin unterschriebenen, im Antragsformular enthaltenen Verpflichtungen zu, bereits erhaltene Frachthilfebeträge zurückzuzahlen, falls eine Überprüfung zu ihrer Berichtigung führt. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese „Verpflichtung" eine selbständige Anspruchsgrundlage begründet. Jedenfalls kann der Beklagte aus dieser Verpflichtung im Antragsformular nichts zu seinen Gunsten herleiten, weil, wie dargelegt, bei Vergabe der Subventionen an die Klägerin die Richtlinien weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Zweck verletzt worden sind. Selbst wenn das aber geschehen wäre, könnte sich die Klägerin auch gegenüber einem auf ihre Verpflichtung im Antragsformular gestützten Rückforderungsanspruch auf ihr schutzwürdiges Vertrauen in die Rechtmäßigkeit der Subventionsgewährung berufen."